礦產(chǎn)資源指經(jīng)過地質(zhì)成礦作用而形成的，天然賦存于地殼內(nèi)部或地表埋藏于地下或出露于地表，呈固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)的，并具有開發(fā)利用價值的礦物或有用元素的集合體。

  礦產(chǎn)資源屬于非可再生資源，其儲量是有限的。目前世界已知的礦產(chǎn)有160多種，其中80多種應(yīng)用較廣泛。按其特點(diǎn)和用途，通常分為四類：能源礦產(chǎn)11種；金屬礦產(chǎn)59種；非金屬礦產(chǎn)92種；水氣礦產(chǎn)6種。共有168種礦種。

  礦產(chǎn)資源是重要的自然資源，它不是上帝的恩賜，而是經(jīng)過幾百萬年，甚至幾億年的地質(zhì)變化才形成的，它是社會生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)代社會人們的生產(chǎn)和生活都離不開礦產(chǎn)資源。

  根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定，所謂礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的，具有利用價值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源。

  目前我國已發(fā)現(xiàn)礦種168個，可分為能源礦產(chǎn)(如煤、石油、地?zé)?、金屬礦產(chǎn)(如鐵、錳、銅)、非金屬礦產(chǎn)(如金剛石、石灰?guī)r、粘土)和水氣礦產(chǎn)(如地下水、礦泉水、二氧化碳?xì)?四大類。

  根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第十一條的規(guī)定，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院有關(guān)主管部門協(xié)助國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。

  省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門協(xié)助同級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。

  政府機(jī)構(gòu)改革后，各級人民政府的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門職能全部劃歸國土資源主管部門。因此，礦產(chǎn)資源管理職能由各級人民政府國土資源主管部門行使。

  1 我國礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)現(xiàn)狀

  我國礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系是一個通過多種邏輯關(guān)聯(lián)構(gòu)成的、內(nèi)涵豐富、多層次的復(fù)雜系統(tǒng)：

  2 礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)存在的主要問題

  實(shí)踐表明，我國礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)在礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)管理中發(fā)揮了重大作用。對調(diào)整礦產(chǎn)資源管理經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益，保障資源合理開發(fā)利用，保護(hù)礦山環(huán)境，建立有序的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用秩序、發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)等方面提供了法制保障。

  然而，我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)并不完善，嚴(yán)重滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》是1996年修訂的，與其直接相配套的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》卻是1994年國務(wù)院公布的，之后再沒有做過修訂，其它12部行政法規(guī)中絕大多數(shù)是20世紀(jì)90年代公布的，還有1部是80年代公布的，2000年以后公布實(shí)施的只有5部。

  從1996年《礦產(chǎn)資源法》第一次修訂至今已21年，期間，無論是我國還是國際社會的經(jīng)濟(jì)形勢和法制環(huán)境都已發(fā)生了巨大變化。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，人口、資源、環(huán)境與發(fā)展已成為社會面臨的重大課題，社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)冷熱交替，全球礦業(yè)競爭激烈，利益博弈加劇，圍繞資源所引發(fā)的深層次矛盾越來越突出。從法制環(huán)境上，這一時期我國法制建設(shè)加速，先后制定了《合同法》(1999年)、《行政復(fù)議法》(1999年)、《招標(biāo)投標(biāo)法》(1999年)、《立法法》(2000年)、《安全生產(chǎn)法》(2002年)、《行政許可法》(2003年)、《環(huán)境影響評價法》(2003年)、《物權(quán)法》(2007年)和《行政強(qiáng)制法》(2011年)等等一批法律，多次修訂了《憲法》《刑法》和《公司法》，修改了《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》《煤炭法》《立法法》《行政復(fù)議法》《行政處罰法》和《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律。這些法律的出臺或修改對調(diào)整礦產(chǎn)資源開發(fā)利用經(jīng)濟(jì)關(guān)系和礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)的管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，特別是《物權(quán)法》的出臺，礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)的屬性得以明確，對礦業(yè)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)受到社會廣泛關(guān)注，而現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)卻沒有對現(xiàn)實(shí)環(huán)境做出回應(yīng)和必要的調(diào)整。

  總體來看，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

  ? 一些條款規(guī)定過時，不符合當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理的實(shí)際情況

  一是在立法指導(dǎo)思想上，強(qiáng)調(diào)的是礦業(yè)發(fā)展，沒有充分體現(xiàn)出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的理念；二是存在所有制不平等條款，不符合所有制平等保護(hù)的憲法原則；三是沒有充分體現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用的基本原則，礦產(chǎn)資源市場配置相關(guān)規(guī)則缺乏，個別條款規(guī)定與市場經(jīng)濟(jì)的要求不符，如禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利等。

  ? 一些重要的、基本的法律制度缺失或相關(guān)規(guī)定過于原則、空洞

  一是條款內(nèi)容側(cè)重行政管理，缺少對礦業(yè)權(quán)的法律屬性和礦業(yè)權(quán)人權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容；二是礦產(chǎn)資源規(guī)劃與布局、礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控、礦產(chǎn)資源儲量管理、礦業(yè)權(quán)退出等相關(guān)規(guī)定過于原則或空洞；三是法律規(guī)范操作性不強(qiáng)，如對一些勘查開采行為，有禁止性規(guī)定，卻沒有相應(yīng)的法律責(zé)任，多數(shù)義務(wù)性條款均無法律責(zé)任。

  ? 條款結(jié)構(gòu)不盡合理

  一是有些條款粗細(xì)不均，實(shí)體性與程序性的規(guī)定不協(xié)調(diào)，法律規(guī)范中普遍存在重實(shí)體輕程序、重行政輕民事、重審批輕監(jiān)管等方面的問題；二是與相關(guān)法律法規(guī)之間銜接得不夠好，如關(guān)于水氣礦產(chǎn)、河道采礦等在管理上與《水法》出現(xiàn)相關(guān)部門間職責(zé)交叉；三是一些重要的制度條款分散，如礦山環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容散見于《礦產(chǎn)資源法》《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》《土地復(fù)墾條例》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等多部法律法規(guī)及部門規(guī)章中，導(dǎo)致出現(xiàn)多個執(zhí)法主體、監(jiān)管責(zé)任不清等問題。

  此外，相關(guān)條款還存在一些概念界定不清，如礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)等。

  礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)的缺陷給礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)管理工作帶來了很大的困難，管理實(shí)踐中只能依靠大量的規(guī)范性文件來做支撐，“文件打補(bǔ)釘，管理碎片化”的被動局面時常困擾著礦政管理部門，由于立法的嚴(yán)重滯后，一些新修訂或制定的地方性法規(guī)或政府規(guī)章已不可避免地突破上位法，給依法行政帶來很大困惑，增加了管理成本和相關(guān)人員的負(fù)擔(dān)，大大影響了法律的執(zhí)行力。

  3 礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)的建議

  自十八大以來，國務(wù)院先后發(fā)布了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》等一系列深化行政審批制度改革的政策文件，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能簡政放權(quán)進(jìn)行了重大改革，十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確了全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)，2015年9月中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度、健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)劝舜笾贫?，這是生態(tài)文明體制改革的核心和實(shí)質(zhì)所在。完善礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系是貫徹落實(shí)中央關(guān)于建設(shè)中國特色社會主義法治體系，全面推進(jìn)依法治國、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)總體部署的重要任務(wù)，是進(jìn)一步深化行政審批制度改革、加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的法制保障，也是解決礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理中的突出問題、推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理依法行政的迫切需要。

  加快《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)的修改是完善我國礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)的首要工作。為了對現(xiàn)行數(shù)量龐大而繁雜的規(guī)范性文件進(jìn)行系統(tǒng)清理，將管理實(shí)踐中成熟的制度規(guī)范和近年相關(guān)改革試點(diǎn)中行之有效的政策措施上升至法律法規(guī)層面，提高礦產(chǎn)資源管理制度規(guī)范的法律效力層級，對礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的構(gòu)建提出如下建議。

  礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)的核心在于其主體法，即《礦產(chǎn)資源法》的完善，《礦產(chǎn)資源法》修改的目標(biāo)模式?jīng)Q定其配套法規(guī)的配置。筆者認(rèn)為，應(yīng)對現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的立法宗旨、重大基本制度進(jìn)行較大的修改、增刪，對相關(guān)章節(jié)做出較大的調(diào)整，修改應(yīng)立足于以1996年《礦產(chǎn)資源法》為基礎(chǔ)，按照中央生態(tài)文明體制改革的總體要求和制度建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，沿著礦產(chǎn)資源保護(hù)、合理開發(fā)利用和礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理兩條主線展開，修改后的《礦產(chǎn)資源法》主要應(yīng)包括以下十二項(xiàng)基本制度：

  ? 礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度

  主要包括礦產(chǎn)資源定義、礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸屬和所有權(quán)的行使主體。

  ? 礦業(yè)權(quán)制度

  主要包括礦業(yè)權(quán)法律屬性，礦業(yè)權(quán)保護(hù)，礦業(yè)權(quán)權(quán)能和礦業(yè)權(quán)人義務(wù)，礦業(yè)權(quán)登記法律效力，礦業(yè)權(quán)設(shè)立、變更、流轉(zhuǎn)與終止，礦業(yè)權(quán)出讓方式，礦業(yè)權(quán)排它性和礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系等內(nèi)容。

  ? 礦產(chǎn)資源有償使用制度

  主要包括礦產(chǎn)資源有償使用制度的表現(xiàn)形式、各項(xiàng)制度表現(xiàn)形式的功能與征繳方式等內(nèi)容。

  ? 礦產(chǎn)資源勘查開采行政審批制度

  主要包括礦產(chǎn)資源勘查開采行政審批主體及權(quán)限劃分、勘查開采準(zhǔn)入條件、勘查開采行政審批事項(xiàng)及審批基本程序等內(nèi)容。

  ? 礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度

  主要包括礦產(chǎn)資源規(guī)劃的地位、規(guī)劃體系、規(guī)劃編制與審批、規(guī)劃實(shí)施等內(nèi)容。

  ? 礦山環(huán)境保護(hù)制度

  主要包括礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理主體與職責(zé)劃分、礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、礦山環(huán)境治理恢復(fù)、礦山環(huán)境監(jiān)測、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。

  ? 礦產(chǎn)資源儲量管理制度

  主要包括礦產(chǎn)資源儲量的審核備案、登記與統(tǒng)計(jì)、重要礦產(chǎn)壓覆審批、礦產(chǎn)地儲備等內(nèi)容。

  ? 地質(zhì)資料管理制度

  主要包括地質(zhì)資料的匯交、保管與公開利用等內(nèi)容。

  ? 礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理制度

  主要包括礦產(chǎn)資源勘查開采活動及礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理主體與職責(zé)、監(jiān)督對象、內(nèi)容及方式手段等內(nèi)容。

  ? 礦業(yè)用地管理制度

主要包括礦業(yè)用地的準(zhǔn)入原則、用地取得途經(jīng)與基本方式、用地退出、土地復(fù)墾等內(nèi)容。

  ? 礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用管理制度

  主要包括對主礦產(chǎn)和共伴生礦產(chǎn)的綜合勘查、綜合評價、綜合開采和合理利用等內(nèi)容。

  ? 法律責(zé)任管理制度

  主要包括無證勘查開采、提交虛假地質(zhì)報(bào)告、越界開采、破壞性開采、非法經(jīng)營、不履行勘查開采及環(huán)境保護(hù)相關(guān)義務(wù)、暴力抗法、妨礙公務(wù)等內(nèi)容。

  《礦產(chǎn)資源法》配套法規(guī)的主要功能是對其法律原則和基本制度進(jìn)行細(xì)化，提高依法辦事的規(guī)范性和可操作性。目前，相關(guān)配套法規(guī)大部分陳舊過時，與《礦產(chǎn)資源法》的修改同步考慮進(jìn)行重新配置已屬必然。配套法規(guī)的建設(shè)應(yīng)建立在符合我國社會主義法制建設(shè)整體進(jìn)程的現(xiàn)狀與立法習(xí)慣，盡可能在節(jié)省立法資源的前提下開展。

  礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系的主體框架目前有兩種構(gòu)式可供選擇：一種是采用“1+1”構(gòu)式，即采用1部《礦產(chǎn)資源法》配置1部大而全的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《細(xì)則》)；另一種是采用“1+N”構(gòu)式，即1部《礦產(chǎn)資源法》配置N部(多部)行政法規(guī)。如果采用第一種構(gòu)式，則《細(xì)則》修改難度很大，現(xiàn)行《細(xì)則》是1994年公布實(shí)施的，已不適應(yīng)管理需要，考慮到《礦產(chǎn)資源法》調(diào)整的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系紛繁復(fù)雜，其理論性和實(shí)踐性都很強(qiáng)，《細(xì)則》的修訂、審議和出臺難度之大、周期之長可想而知。因此，體系主體框架采用“1+N”構(gòu)式較為適宜，建議配置以下8部行政法規(guī)，也就是采用“1+8”的構(gòu)式，按照輕重緩急進(jìn)行制定或修訂。相關(guān)法規(guī)的“立改廢”建議如下。

  ? 制定《礦業(yè)權(quán)管理辦法》

將現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》直接配套的“三個辦法”以及礦業(yè)權(quán)管理實(shí)踐中行之有效的制度規(guī)范與改革措施進(jìn)行修改整合成一部行政法規(guī)，即《礦業(yè)權(quán)管理辦法》。

  礦業(yè)權(quán)管理制度是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理的重要內(nèi)容，在法規(guī)層面，現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)管理制度規(guī)范主要集中在“三個辦法”和《細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定中。“三個辦法”和《細(xì)則》對《礦產(chǎn)資源法》中有關(guān)礦產(chǎn)資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)管理的法律原則和基本法律制度做了細(xì)化、闡釋和補(bǔ)充，增強(qiáng)了法律的可操作性，但主要是從礦政管理的角度來規(guī)范的，礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)的規(guī)制則相對欠缺?？傮w來說，現(xiàn)行法律規(guī)范框架內(nèi)的礦業(yè)權(quán)管理制度條款內(nèi)容過于分散，層次不明，行政權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)邊界不清，從而導(dǎo)致管理實(shí)踐中出現(xiàn)各種各樣的問題。近年來礦業(yè)權(quán)管理制度正在進(jìn)行重大改革，2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第31次會議審議通過了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》和《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，兩個方案中的改革任務(wù)與措施正是礦業(yè)權(quán)管理制度改革的核心內(nèi)容，因此，應(yīng)根據(jù)改革試點(diǎn)成效，適時制定一部專門規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理的行政法規(guī)。筆者認(rèn)為，制定一部《礦業(yè)權(quán)管理辦法》取代現(xiàn)行的“三個辦法”，要比分別修改“三個辦法”能更好地體現(xiàn)探礦權(quán)與采礦權(quán)之間的權(quán)利義務(wù)對接，更有利于礦業(yè)權(quán)一級出讓、二級轉(zhuǎn)讓的綜合管理，更能體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)作為一個整體的內(nèi)在制度關(guān)聯(lián)，節(jié)省立法資源。

  ? 制定《礦產(chǎn)資源有償使用征收管理規(guī)定》

  ? 制定《礦產(chǎn)資源儲量管理?xiàng)l例》

  將現(xiàn)行部門規(guī)章《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計(jì)管理辦法》及現(xiàn)行礦產(chǎn)資源儲量管理改革中的有效政策措施進(jìn)行修改整合為一部行政法規(guī)，即《礦產(chǎn)資源儲量管理?xiàng)l例》。

  礦產(chǎn)資源儲量是地質(zhì)找礦成果的最終體現(xiàn)，是礦業(yè)開發(fā)的對象和礦政管理的重要客體，是保障國家經(jīng)濟(jì)安全、支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國際地位的重要體現(xiàn)。礦產(chǎn)資源儲量管理既是礦產(chǎn)資源管理的基礎(chǔ)工作，又是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的社會管理工作，是維護(hù)國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的重要手段，貫穿于礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)和礦山閉坑的全過程。而迄今為止在礦產(chǎn)資源配套法規(guī)層面缺少對礦產(chǎn)資源儲量管理的專門規(guī)制，這不能不說是礦產(chǎn)資源管理法制建設(shè)的一個欠缺。當(dāng)前隨著礦產(chǎn)資源管理簡政放權(quán)改革的深入，我國礦產(chǎn)資源儲量管理的手段方式也在不斷改革創(chuàng)新當(dāng)中，一旦條件成熟再制定這部行政法規(guī)非常必要。

  ? 制定《礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)定》

  將部門規(guī)章《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》、分散在現(xiàn)行礦山環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度規(guī)范以及生態(tài)文明體制改革中有效的政策措施進(jìn)行修改整合，形成一部完整的行政法規(guī)。

  生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，黨中央對此高度重視，先后做出一系列重大決策部署?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出了生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)：到2020年，構(gòu)建起包括資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系，這個方案也是生態(tài)文明領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)和部署。礦山環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要構(gòu)成部分，長期以來，礦產(chǎn)開采導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題成為礦產(chǎn)資源管理中一個非常棘手的問題，受到社會廣泛關(guān)注。但迄今為止專門針對礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范只有2009年公布實(shí)施的部門規(guī)章《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，該《規(guī)定》不僅法律效力等級較低，而且相關(guān)制度措施也有些滯后，無法為礦山環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的法制保障，加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)的立法工作已成為社會共識，因此，從行政法規(guī)層面制定一部專門的《礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)定》當(dāng)屬必要。

  ? 制定《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理辦法》

  將部門規(guī)章《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》及管理實(shí)踐中有效的政策措施進(jìn)行修改整合，上升至行政法規(guī)。

  礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體規(guī)劃的重要組成部分，是落實(shí)國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、維護(hù)國家資源安全、引領(lǐng)礦業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、強(qiáng)化礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的重要舉措，同時也是指導(dǎo)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用與保護(hù)的綱領(lǐng)性文件，是礦業(yè)權(quán)審批和勘查開采行為監(jiān)督、維護(hù)礦產(chǎn)開發(fā)利用秩序的重要依據(jù)。長期以來，礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為礦產(chǎn)資源管理的重要抓手，受到行政管理部門的高度重視，但遺憾的是，至今為止對于礦產(chǎn)資源的規(guī)劃管理在行政法規(guī)層面缺少專門規(guī)制，管理實(shí)踐中只能依據(jù)部門規(guī)章《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》進(jìn)行操作，其法律效力層級顯然較低，因此，制定一部法律效力層次較高的行政法規(guī)即《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理辦法》是必要的。

  ? 修訂現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》

  礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理是礦產(chǎn)資源管理中必不可少的重要內(nèi)容，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)僅就開采環(huán)節(jié)的監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，沒有涉及勘查及礦山環(huán)境保護(hù)兩個重要環(huán)節(jié)，并且此《辦法》是1987年公布實(shí)施的，多數(shù)規(guī)定早已過時，無法適應(yīng)現(xiàn)今礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理的需要。長期以來，礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理暴露出的問題已受到社會各界的廣泛關(guān)注。十八大以來，新一屆中央政府著力深化行政體制改革，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，圍繞從“重審批”向“重監(jiān)管”，加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新和優(yōu)化政府服務(wù)進(jìn)行了一系列部署，按照中央簡政放權(quán)的精神，礦產(chǎn)資源管理取消了十幾項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，管理重心從事前審批轉(zhuǎn)向了事中、事后的監(jiān)督管理，目前正在構(gòu)建以信息共享、公示為基礎(chǔ)和手段，以信用監(jiān)管為核心的礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理制度。顯然，加強(qiáng)監(jiān)管措施創(chuàng)新成為加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理的重要工作。因此，依據(jù)中央行政審批制度改革的基本思路，結(jié)合礦產(chǎn)資源監(jiān)管制度改革創(chuàng)新成果，修改現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》當(dāng)屬必要。

  ? 修訂現(xiàn)行《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》

  地質(zhì)資料是各類地質(zhì)工作形成的寶貴資源，是地質(zhì)工作服務(wù)社會的重要載體，被廣泛用于地球科學(xué)研究、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)、工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的方方面面。地質(zhì)資料管理主要是對地質(zhì)資料進(jìn)行匯交、保管和公開利用的監(jiān)督管理，既是礦產(chǎn)資源管理中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是重要的社會管理工作。為規(guī)范地質(zhì)資料管理，2002年國務(wù)院公布了《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，重點(diǎn)對地質(zhì)資料的統(tǒng)一匯交、公開利用和權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，2003年國土資源部公布的《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》(以下簡稱《辦法》)增加了《條例》的可操作性。之后，為適應(yīng)地質(zhì)資料信息服務(wù)的新需求和建立服務(wù)型政府的要求，增強(qiáng)地質(zhì)資料的社會化服務(wù)功能，國土資源部又發(fā)布了多項(xiàng)規(guī)范性文件，對現(xiàn)行《條例》和《辦法》進(jìn)行了補(bǔ)充性規(guī)定。因此，建議適時對《條例》和《辦法》進(jìn)行修改完善，將管理實(shí)踐中行之有效的新舉措上升到《條例》中。

  ? 修訂現(xiàn)行《資源稅暫行條例》

  近年來，資源稅制度作為礦產(chǎn)資源有償使用制度體系中的一種“特殊”的表現(xiàn)形式在不斷進(jìn)行改革當(dāng)中，《礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度方案》(以下簡稱《方案》)的出臺加大了對其改革的力度?！斗桨浮访鞔_規(guī)定：“在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，組織實(shí)施資源稅改革。貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，做好資源稅改革組織實(shí)施工作，對絕大部分礦產(chǎn)資源品目實(shí)行從價計(jì)征，使資源稅與反映市場供求關(guān)系的資源價格掛鉤，建立稅收自動調(diào)節(jié)機(jī)制，增強(qiáng)稅收彈性。同時，按照清費(fèi)立稅原則，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅，取締違規(guī)設(shè)立的各項(xiàng)收費(fèi)基金，改變稅費(fèi)重復(fù)、功能交叉狀況，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系”。顯然，資源稅的改革正在路上，應(yīng)按《方案》的要求措施，協(xié)調(diào)礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)制度的改革，對現(xiàn)行《資源稅暫行條例》適時進(jìn)行修訂。

  1、資源總量大，但人均占有量低，是一個資源相對貧乏的國家。2012年銅儲量3000萬噸;鋁土礦儲量8.3億噸;鉛儲量1400萬噸、鋅儲量4300萬噸。需求量大的銅和鋁土礦的保有儲量占世界總量的比例卻很低，分別只有4.4\%和3.0\%.屬于我國短缺或急缺礦產(chǎn)，因此對外的依存度也就相對較大。中國有色礦產(chǎn)資源總量盡管很大，但由于人口眾多、人均占有資源量卻很低，是一個資源相對貧乏的國家。

  2、貧礦較多，富礦稀少，開發(fā)利用難度大

中國有色礦產(chǎn)數(shù)量很多，但從總體上講貧礦多、富礦少。如銅礦，平均地質(zhì)品位只有0.87\%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于智利、贊比亞等世界主要產(chǎn)銅國家。鋁土礦雖有高鋁、高硅、低鐵的特點(diǎn)，但幾乎全部屬于難選冶的一水硬鋁土礦，可經(jīng)濟(jì)開采的鋁硅比大于7\%的礦石僅占總量的三分之一，這些特點(diǎn)決定了必然增大礦山建設(shè)的投資和生產(chǎn)經(jīng)營成本。

  3、共生、伴生礦床多，單一礦床少

  中國80\%左右的有色礦床中都有共伴生元素，其中尤以鋁、銅、鉛、鋅礦產(chǎn)多。例如，在銅礦資源中，單一型銅礦只占27.1\%，而綜合型的共伴生銅礦占了72.8\%：在鉛礦資源中，以鉛為主的礦床和單一鉛礦床的資源儲量只占其總資源儲量的32.2\%，其中單一鉛礦床只占4.46\%;在鋅礦產(chǎn)資源中，以鋅為主和單一鋅礦床所占比例相對較大，占總資源儲量的60.45\%.但礦石類型復(fù)雜，而且不少礦石嵌布粒度細(xì)，結(jié)構(gòu)構(gòu)造復(fù)雜。中國有色礦產(chǎn)資源中，雖然共伴生元素多，若能搞好綜合回收，可以提高礦山的綜合經(jīng)濟(jì)效益，同時由于礦石組份復(fù)雜，勢必造成選冶難度大、建設(shè)投資和生產(chǎn)經(jīng)營成本高的現(xiàn)狀。